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为“光明磊落”的教育统计数据保驾

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来源: 教育部 更新时间:2018-08-02

中国教育科学研究院教育信息与数据统计研究所所长 马晓强

  教育统计是教育事业发展的重要综合性基础工作,教育统计数据是国家宏观调控和科学决策的重要依据。习近平总书记指出:“统计数字要光明磊落。”全面推进依法统计,是提升统计数据质量、提高统计工作现代化水平的重要保障。近期,教育部颁布了《教育统计管理规定》(教育部令第44号),充分体现了教育部对教育统计工作的高度重视,充分表明了教育系统依法统计的决心和信心。

  一、教育统计法治化建设迈出重要步伐 

  中国教育面向2.7亿学生,是世界上最大规模的教育系统。新中国成立近70年来,教育事业从小到大,走上了一条具有中国特色的改革发展道路。面向新时代,党的十九大报告明确提出“加快教育现代化”。为贯彻落实这一要求,一方面要继续改革创新,大力推进各项教育事业又好又快地发展;另一方面要对教育现代化进程进行监测评价,需要系统收集各级各类教育数据,并以此为基础进行科学决策和宏观调控。教育统计工作肩负着数据采集、数据分析和统计监督的重任,在越来越艰巨复杂的改革态势下将愈加重要。

  十八大以来教育统计工作取得了突出成绩。以统计报表制度、机构代码为重点的统计制度改革取得新进展;采用定期核查与不定期核查相结合、国家级抽查与省级自查相结合、督导与督促相结合等方式,数据质量核查体系不断完善;建立了教育统计人员培训长效机制,开展网络在线培训,组建了教育事业统计专家库,统计队伍素质明显提高。教育统计系统围绕教育改革和发展中心工作,主动适应新常态,锐意进取,真抓实干,为服务国家大局和宏观决策做出了重要贡献。

  教育统计的作用和地位越重要,教育统计法治建设的任务就越紧迫。教育统计工作的专项规章可以追溯到1986年的《教育统计工作暂行规定》,自发布以来对规范教育统计工作发挥了重要作用。但颁布以来30多年的历史是中国经济社会和教育事业风雷激荡大变革的历史,面对新时代教育发展的新理念、新机遇和新挑战,以新的《教育统计管理规定》替代《教育统计工作暂行规定》既是势在必行,也是恰逢其时。

  《教育统计管理规定》贯彻落实新修订的《中华人民共和国统计法》《中华人民共和国统计法实施条例》、《关于深化统计管理体制改革 提高统计数据真实性的意见》和《统计违纪违法责任人处理处分建议办法》以及《部门统计调查项目管理办法》等法规政策的新精神新要求,更好地适应了当前教育改革发展对教育统计工作提出的新任务新需求。在具体内容上,《教育统计管理规定》亮点纷呈,归纳起来可以总结为“创新”和“求实”两个特点。在“创新”方面,《教育统计管理规定》中有多处体现了首创精神,例如第十条首次提出“国务院教育行政部门成立综合统计机构”,承担统筹组织和协调管理职能;又如第五条首次提出“教育行政部门应当根据需要,将教育统计工作所需经费列入本单位的年度预算,按时拨付到位”,为保障教育统计工作正常、有效开展提供了财政保障。在“求实”方面,《教育统计管理规定》充分体现了部门规章重在抓落实的工作作风,例如全面贯彻中央精神,将提高统计数据真实性作为部门规章的灵魂,贯穿管理规定的始终;坚决贯彻《统计法》等法律法规新要求,明确要求“制定教育统计调查项目,应当就项目的必要性、可行性、科学性进行论证,征求有关地方、部门、统计调查对象和专家的意见,并按照会议制度集体讨论决定”,提高统计工作决策的科学性和民主性。又如第三十四条提出“上级教育行政部门应当定期对下级教育行政部门及其所辖学校、其他有关机构进行统计工作检查”,具体规定工作检查内容,确保教育统计工作得以扎实推进,并从根本上提升了贯彻执行统计法律法规的基础能力和条件保障水平等等。

  二、将提高教育统计数据质量作为教育统计法治建设的核心 

  数据质量是统计工作的生命。习近平总书记指出:“统计数字要光明磊落”。2016年10月,中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于深化统计管理体制改革 提高统计数据真实性的意见》,指出“必须防范统计造假、弄虚作假,确保统计资料真实准确、完整及时”。

  解决统计数据质量问题,必须依靠强有力的法治保障。《教育统计管理规定》的出台正是全面贯彻落实习近平总书记重要指示和中央有关精神,全面提高教育统计数据质量的关键举措。《教育统计管理规定》从统计调查和统计分析两个维度、四个方面入手,细化业务流程,明确工作规范,切实将提高教育统计数据质量落实到可操作、可查证的层面上来。一是设立教育统计调查项目要合法合规。第十八条规定国务院教育行政部门制定部门教育统计调查项目,并依法报国家统计局备案或审批。第十九条规定国务院教育行政部门综合统计机构负责制定教育统计调查制度,地方教育行政部门调整教育统计调查内容,应当依法报本级人民政府统计机构审批,并报上级教育行政部门备案。二是教育统计调查程序要严谨有序。第二十一条规定对未标明标志或者超过有效期限的统计调查表,教育统计调查对象有权拒绝填报。第二十二条则规定统计调查指标涵义、计算方法、分类目录、调查表式和统计编码等不得与国家统计标准相抵触。这些规定保证了统计调查过程和程序规范,从而最大限度地保障统计数据的真实性和准确性。三是确保统计数据有据可查。在第二十七条中规定,相关机构应当按照国家有关规定设置原始记录、统计台账,且上报的统计资料必须由统计人员、审核人、本单位负责人签名,并加盖单位印章。这条规定落实后,可确保统计数字来源可以追溯,可从最基础的学校原始记录中核实数据的真实性,同时,能有效避免在数据报送过程中人为修改数据的可能性。四是健全教育统计分析机制。数据只有在分析使用中才能发挥作用,同时更大范围和更深程度地分析也有利于论证数据之间的关系,从而更好地发现和校正可能存在的数据质量问题。在第二十四、二十五条中提出教育统计机构应当对本地区或者本单位的教育事业发展进行统计分析和监测,建立统计数据解读、预测预警机制;同时鼓励运用现代信息技术手段,深入挖掘数据资源,提高统计分析和应用能力,既体现了统计工作“以用为本”的价值导向,也充分遵循了以应用提升数据质量的统计工作规律。

  三、为统计工作可持续发展提供有力的法治保障 

  没有充足的经费和人员保障,就不可能有高质量的统计数据。工作经费不足、人员短缺一直是制约教育统计工作的突出问题,没有硬性要求,增加教育统计工作经费投入和人员保障就有一定难度。新出台的《教育统计管理规定》第五条明确要求“教育行政部门应当根据需要,将教育统计工作所需经费列入本单位年度预算,按时拨付到位”。在统计人员队伍建设方面,《教育统计管理规定》在总则之后规定了“教育统计机构和人员”,明确界定教育统计机构和人员的范畴,并对教育统计人员的基本职业规范,专业培训和职业道德教育提出具体要求。在依法依规落实经费投入和加强人员队伍建设的基础上,全国各地的教育统计工作必将呈现更加积极有为的新局面。

  强有力的管理是事业科学发展的组织保证。教育统计对象多,内容杂,领域广,涉及全国各级各类学生、教师、学校,包括学生教师情况、学校办学条件和教育投入等各个维度,对象和各内容维度间相互交织,迫切需要具有综合协调职能的专门机构来加强组织和管理。长期以来,教育统计工作缺少综合性的业务统管机构,面临九龙治水、各管一摊的困境。《教育统计管理规定》提出“国务院教育行政部门成立综合统计机构,统筹组织和协调管理全国教育统计工作”,并具体规定了综合统计机构的工作内容。同时,规定了省级人民政府统计部门或负责人执行本单位综合职能的工作职责和任务要求。可以预见,教育综合统计机构可以更为有效地整合统计资源,提高工作效率,进而提升教育统计战线的工作质量和统计服务水平。

  四、兼顾数据共享与安全法治原则 

  数据共享是教育统计工作的价值体现,数据安全是教育统计数据管理的底线。在加快建设数字中国和信息公开的大形势下,依法满足数据共享要求,同时依法保障数据安全是当前教育统计法治化的关键。

  《教育统计管理规定》详细规定了教育统计资料的管理和公布要求。概括起来主要是处理好两个关系:一是优先使用与有限使用的关系。第二十八条规定“各级教育行政部门制定政策规划、督查工作进展、评价发展水平等,凡涉及统计数据的,应当优先使用教育统计资料”。此条规定对于保证法定统计数据的权威性具有重要意义,可以避免各种来源数据自说自话的局面,特别是可以减少一些不规范、不科学的数据混淆视听、影响决策判断的情况。但是优先使用不是处处可用,在第三十一条提出“教育统计调查中获得的能够识别或者推断单个统计调查对象身份的资料,任何单位和个人不得对外提供、泄露”。第八条中规定“教育统计调查中获得的能够识别或者推断单个统计调查对象身份的资料应当依法严格管理,除作为统计执法依据外,不得直接作为对统计调查对象实施行政许可、行政处罚等具体行政行为的依据,不得用于完成统计任务以外的目的”。二是及时公开和安全保密之间的关系。在用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新的大数据时代,社会各届对教育统计数据的需求越来越强烈。面对这一时代要求,第三十条提出“教育统计调查取得的统计资料,除依法应当保密的外,应当及时公开,便于查询利用”,“依法公开数据生产的过程和结果,提升数据共享和公开水平”。但与此相对应,第三十一条指出“教育统计机构和统计人员应当按照国家保密规定,建立健全教育统计保密制度,完善教育统计内控机制,做好有关统计资料的保密工作”。教育统计数据共享与安全是一对矛盾体,看似不可调和,实则相互依存,在《教育统计管理规定》的框架下,建立更加清晰的数据管理和应有方式,既可以让统计数据越来越“好用”,也能够保证在安全的范围内把数据“用好”。

  五、建章立制强化教育统计监管法定职责 

  统计工作没有落实到位的监管,就没有统计数据的公信力。《教育统计管理规定》专设一章对教育统计工作的监督管理作了详细规定,构建了内外结合的监督和治理体系,具有几个新的特点:一是强化社会监督。在第三十三条明确“教育统计应当接受社会公众的监督,任何单位和个人不得利用虚假教育统计资料骗取荣誉称号、物质利益或者职务晋升”,将统计工作主动置于社会公开监督之下,对于提升统计数据的公信力具有重要意义。二是规范和细化了教育行政部门内部的工作检查内容。第三十四条明确要求上级教育行政部门应当定期对下级教育行政部门和其所辖学校和其他有关机构进行统计工作检查,并列举了六个方面的内容,确保内部监管能够有的放矢,更具针对性。三是建立健全专家参与的核查机制,通过自查、抽查、互查等方式,开展统计数据质量核查,保证统计数据质量。四是明确教育统计工作人员违纪违法的责任追究办法。第三十六、三十七条等针对违纪违法的相关查处及追责情形进行了说明,细化了统计违法行为,明确责任主体,在实施监管时更具可操作性。

  建设教育强国的新时代呼唤教育统计法治的新局面。《教育统计管理规定》的出台正是回应新时代要求的奋进之笔,是推进教育治理体系现代化的重要举措,必将为光明磊落的教育统计数据提供坚强的法治保障。





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